I ruoli apicali della governance di un Istituto religioso, il Superiore competente innanzitutto ed il suo Consiglio o Definitorio, l’Economo ed il Rappresentante legale civile, ma anche i loro procuratori generali o speciali o preposti o i referenti-responsabili delle opere e delle attività non lucrative e/o commerciali dell’Ente, sono divenuti sempre piu’ delicati in ragione delle tante responsabilità, anche di diversa natura, soprattutto penale ma anche civile di natura risarcitoria, che sui medesimi gravano per legge.
Il tema di cui sopra, ampio e dibattuto, si pone in diversi settori, in particolare del diritto penale, generale e speciale.
Il principio generale “storico” nel nostro ordinamento giuridico è quello della tendenziale attribuzione della responsabilità penale in capo – in primis – alla persona del Legale rappresentante civile dell’Istituto, tradizionalmente ricollegato al principio della cd. “personalità” della responsabilità penale.
Detto principio – com’è noto di rilievo costituzionale, essendo sancito dall’art. 27 della Costituzione – applicato alle organizzazioni profit e non profit complesse, quali sono anche i moltissimi Enti ecclesiastici italiani, ha peraltro portato progressivamente a radicare la responsabilità laddove ha sede il potere di neutralizzare le fonti del pericolo o del danno, ossia in capo – non solo al Rappresentante legale civile – ma anche ai soggetti che effettivamente governano l’organizzazione (prima di tutti il Superiore competente ed il suo Consiglio e/o Definitorio, ed anche l’Economo, ma non solo) e sono titolari, formalmente e di fatto, delle “funzioni di direzione” dell’Ente, esercitando tutti i poteri e i doveri giuridici corrispondenti.
Questi principi sono applicati sia nel diritto penale generale in ipotesi di concorso di persone nell’illecito, sia nel diritto penale del lavoro per infortuni conseguenti a violazione della normativa prevenzionistica (morte e “semplici” lesioni personali del lavoratore per omessa adozione o per violazione delle cautele e presidi previsti dal TU 81/08, cd. “Testo unico sicurezza lavoro”, pensiamo anche alla designazione del cd. “Responsabile dei lavori” nell’appalto).
Nel diritto penale tributario, invece, permane ancora il principio della responsabilità penale personale, diciamo “automatica” e non estensibile né delegabile, in capo al Rappresentante legale civile che è il “rappresentante organico” dell’Istituto religioso.
In questo quadro evolutivo rientra appieno l’articolata normativa del D.Lgs. n.231/2001 dedicata alla responsabilità penale-amministrativa degli Enti dotati di personalità giuridica, che ha sovvertito il secolare principio “societas delinquere non potest”.[1]
Il D. Lgs n. 231/2001 prevede infatti che, se i soggetti cd. “apicali” (amministratori, membri del consiglio, rappresentanti legali, “dirigenti”, procuratori o preposti, anche di mero fatto) o i dipendenti di società, enti con personalità giuridica, società e associazioni anche prive di personalità giuridica (e la giurisprudenza tende ad estendere l’elenco), commettono (o tentano) uno dei “reati presupposto” elencati dal Decreto 231 (catalogo amplissimo e continuamente implementato: ex multis, lesioni personali e omicidio colposo con violazione della normativa in materia di sicurezza sul lavoro, reati ambientali connessi alla gestione rifiuti, violazione dei sistemi informatici e della privacy, fatti di corruzione o violazioni di normative in materia di appalti, reati di riciclaggio o autoriciclaggio, falso in bilancio ecc……), e si può ritenere che ciò sia avvenuto “nell’interesse o a vantaggio “ dell’Ente, quest’ultimo ne risponde direttamente ed in proprio (in aggiunta, ovviamente, alla responsabilità dell’autore e/o degli autori diretti dell’illecito).
L’Ente quindi, in tutte queste particolari ipotesi, è sostanzialmente anch’esso imputato, subisce un processo penale “parallelo” a quello della persona fisica e, in caso di condanna, viene sanzionato con applicazione di pene pecuniarie e/o interdittive (sospensione o revoca di autorizzazioni, licenze, concessioni incapacità di contrarre, confisca del prezzo o profitto del reato o di valori equivalenti, pubblicazione della sentenza di condanna) e, nei casi più gravi, con il blocco della attività esercitate.
Prescindendo in questa sede da una indagine sull’opportunità per l’Ente religioso di munirsi (sempre e comunque) di un proprio specifico REA (Regolamento Economico Amministrativo con chiara distinzione delle deleghe e delle responsabilità, interne ed esterne, nell’ambito dei processi decisionali dell’Ente anche con riguardo al potere e alle capacità di spesa) e di sottoporlo al regime di pubblicità di legge, lo stesso Dlgs 231/2001 prevede però che l’Ente va esente (totalmente o in modo fortemente ridotto) da responsabilità se, prima della commissione del reato, aveva adottato ed efficacemente realizzato un “Modello organizzativo” idoneo alla prevenzione dei reati e si era dotato di un “Organismo di Vigilanza”.
E’ prevista una forte riduzione di responsabilità anche in caso di adozione del Modello ed Organismo post factum, in corso di processo, entro determinati limiti processuali.
Possiamo quindi affermare che il cd. “Modello 231”, in estrema semplificazione, è un “Documento” che analizza il rischio di commissione dei reati presupposto nei vari settori di attività esercitate dall’Ente e struttura un sistema di protocolli e regole di formazione ed attuazione della volontà dell’Ente diretto a minimizzare questo rischio.
Nonostante l’adeguarsi alla normativa 231 non sia ancora obbligatorio per legge, l’adozione del modello e degli organismi sta sempre più interessando, non solo Aziende ed Enti non profit di grandi dimensioni e con molteplici attività “a rischio” (strutture sanitarie, scuole, mense per i poveri ecc..), ma anche Aziende ed Enti medio-piccoli.
E ciò sia per la progressiva esponenziale crescita delle ipotesi di incriminazione di Enti, sia per il sempre maggior radicamento, nella cultura giuridica ed economica attuale, della c.d. compliance – ossia il “comportamento aziendale responsabile ed adeguato alle normative vigenti”, basato sull’etica ed improntato alla correttezza dei comportamenti – che è ormai considerato un valore aggiunto importante, un tratto distintivo che crea vantaggi competitivi, oltre che riduzioni di responsabilità.
Non a caso, diversi Istituti religiosi italiani se ne sono già opportunamente dotati.
Sotto diverso ma connesso profilo, la mancata predisposizione del Modello 231 e la mancata creazione dell’ODV (Organismo di Vigilanza), può esporre a: (i) azioni di rivalsa a fronte delle sanzioni inflitte all’Ente ex D.Lgs. 231, da parte di chi potrebbe legittimamente contestare di essere estraneo sia al reato, sia alla mancata adozione delle misure ex D. Lgs.231; (ii) azioni di responsabilità per inadempimento all’obbligo di diligenza nell’esecuzione dell’incarico amministrativo.
Sia ulteriore prova dell’ormai importante radicamento della cultura della cd. “legalità aziendale”, il fatto che, già nel gennaio 2016, ancora prima della riforma organica del c.d. Terzo settore, ad oggi parzialmente entrata in vigore, l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) ha emanato una delibera (la n.32 del 20 gennaio 2016) con la quale – in forma di linee guida – consigliava al Legislatore di prevedere come requisito per l’appalto dei servizi assistenziali a Enti del terzo settore e alle Cooperative sociali l’adozione del Modello 231 e dell’ODV , con previsione per le stazioni appaltanti di un vero e proprio obbligo di verificare l’osservanza, da parte degli organismi non profit, delle disposizioni di cui al d.lgs. 231/2001.
La riforma del Terzo settore (D.Lgs. n.117/2017), poi intervenuta, non ha ancora direttamente recepito il “consiglio qualificato” dell’ANAC, ma è verosimile pensare ad una sicura evoluzione della normativa nazionale e degli Enti locali territoriali in questa direzione.
Da un punto di vista pratico, la predisposizione di un modello 231 valido (dotato di efficacia esimente) è una operazione complessa (ma anche una grande opportunità per un miglioramento dell’organizzazione delle opere ed attività non lucrative e/o commerciali dell’Istituto), che presuppone una preventiva analisi e mappatura di tutte le attività esercitate e delle procedure “interne” , anche di deleghe e di ruoli e responsabilità, e richiede l’integrazione di più professionalità: legali esperti in materia penale e di governance amministrativa degli Enti, consulenti esperti in materia di sicurezza del lavoro e/o ambientale, fiscalisti esperti di organizzazione e sistemi di gestione (il modello 231 si “integra” infatti con le eventuali certificazioni in materia di qualità/ambiente/sicurezza ecc…. già presenti nell’Ente) .
L’organismo di vigilanza (ODV) è poi l’organo che ha il compito di verificare l’efficacia del modello adottato, di vigilare sulla sua effettività, di valutarne periodicamente l’adeguatezza e curarne l’aggiornamento.
Per rispettare i requisiti di idoneità previsti dal comma 2 dell’art. 6 del decreto, il “Modello” inoltre deve:
– misurare lo specifico di rischio di commissione dei reati presupposto contemplati dal decreto e individuare le aree di attività dell’Ente maggiormente a rischio di realizzazione di illeciti (cd. “aree sensibili”);
– prevedere ed adottare specifici protocolli di formazione e attuazione delle decisioni e di gestione delle risorse finanziarie per prevenire i reati;
-definire i principi etici e le norme di comportamento cui devono attenersi tutti coloro che hanno rapporti con l’Ente;
-definire le sanzioni per chi non si attiene al modello ed al codice etico;
– definire criteri di nomina compiti e responsabilità dell’OdV e le modalità di segnalazione delle presunte violazioni del Modello.
Il tutto nell’ottica di strutturare un sistema di prevenzione degli illeciti di rilievo penale – ossia di minimizzazione del rischio di commissione – nonché di controllo e monitoraggio delle attività maggiormente a rischio.
- La predisposizione del “Documento” di cui sopra, in breve, si articola nelle seguenti fasi.
- Un’attività preliminare di cd. “mappatura dei rischi”.
Essa presuppone un’approfondita conoscenza dell’organizzazione interna, del sistema di deleghe e procure, delle procedure decisionali ed attuative delle decisioni nei vari settori di attività ecc.
L’obiettivo è individuare le possibili modalità di attuazione degli illeciti, le attività aziendali a rischio di reato e le funzioni coinvolte, misurare la gravità/intensità del rischio di realizzazione dei vari reati, valutare le misure di prevenzione in atto (se esistenti) oppure crearle.
Dopo la mappatura e in base ad essa, si valutano possibili azioni di miglioramento, prima di tutto elaborazione di procedure per le aree di attività ancora non adeguatamente regolamentate ovvero di correttivi sulle procedure già esistenti e non congrue alle esigenze di prevenzione.
- Un’ attività di elaborazione del modello organizzativo-gestorio 231
Il vero e proprio modello di organizzazione e gestione 231 è la risultante della precedente analisi di misurazione del rischio ed elaborazione delle azioni di miglioramento che precede ed è un documento composito che contiene il complessivo apparato delle misure di minimizzazione di detto rischio.
Sotto il profilo documentale, il modello 231 si articola in una parte generale ed in una speciale.
Peraltro, il modello di organizzazione, gestione e controllo 231 non è uno strumento aziendale a sé stante, ma va integrato – ove presenti – con il sistema di gestione qualità ed ambientale (ISO 9001, ISO 14001/ EMAS) e/o di responsabilità sociale (SA 8000 o SCR), di controllo e gestione sicurezza (D. Lgs. 81/2008 – OHSAS 18001), il sistema del nuovo Codice della Privacy.
- La costituzione dell’Organismo di vigilanza.
Unitamente all’adozione del Modello, il D. Lgs. 231/01 richiede espressamente, a fini di esclusione o contenimento di eventuale responsabilità dell’Ente a seguito di commissione di reati, la costituzione dell’Organismo di Vigilanza (ODV).
L’organismo di vigilanza è in particolare il soggetto (collegiale o monocratico) che, in estrema sintesi, dovrà – nel tempo e con continuità di azione – verificare l’efficacia del modello adottato dall’Ente, vigilare sulla sua effettività, valutarne periodicamente l’adeguatezza e curarne l’aggiornamento, informare il Consiglio o Definitorio Provinciale dell’Istituto religioso di eventuali inadempienze per l’irrogazione di adeguate sanzioni e/o di richiami e/o di correttivi.
L’ODV è un organismo solitamente composto di tre membri e deve rispondere a requisiti di autonomia ed indipendenza / professionalità /continuità d’azione.
Esso non svolge alcun compito operativo e non ha poteri diretti di intervento, risponde unicamente agli organi “apicali” di vertice dell’Ente e collabora con tutti gli altri soggetti deputati ad attività di verifica e controllo.
Si riunisce almeno una volta a trimestre, deve essere dotato dei mezzi organizzativi e finanziari necessari a garantire un effettivo svolgimento dei suoi compiti ed in particolare la possibilità di disporre attività ispettive.
L’Organismo coadiuva gli Organi di governo dell’Ente nelle attività di formazione ed informazione a tutti i dipendenti in merito all’adozione del Modello ed effettua periodicamente verifiche mirate su determinate operazioni o aree e processi già individuati come sensibili e riassume i risultati in appositi reports o nelle relazioni annuali e semestrali.
In conclusione, possiamo affermare senza alcun dubbio che i processi di cui sopra, volti a generare un articolato sistema di controlli interni all’Ente, ove attivati e messi virtuosamente in atto dall’Istituto religioso realizzando un buon modello organizzativo e gestionale ai sensi dalla Legge 231, possono apportare all’Ente medesimo importanti benefici per una miglior organizzazione interna di deleghe e responsabilità di ruolo e dei relativi processi decisionali nonché per tutelare e mettere al riparo l’Ente ecclesiastico dai rischi di commissione o compartecipazione ad illeciti penali, escludendone o limitandone fortemente le responsabilità e le conseguenti sanzioni sopra descritte.
Avv. Andrea Montanari
